[정의]

경기도 시흥 지역에 영향을 주었던 조선시대의 소금 수취 제도.

[개설]

소금은 식생활의 필수품이자 국가의 중요한 세금원이었다. 국가에서는 일찍부터 소금으로부터 얻어지는 이익을 국가 재정으로 활용하려는 정책을 시도하였다. 이는 중국 한나라 때부터 시행되었으며 우리나라에서는 삼국시대부터 관련 언급이 있었지만, 정책으로 기록에 담기 시작한 때는 고려시대부터이다. 조선시대에는 고려의 소금 전매 제도를 계승하면서 생산과 유통을 통제하려고 하였다. 세조 대에 들어와 『경국대전』에서 소금 생산의 이력을 기록하였으며 관리, 처벌 규정 등을 정비하였다. 그러나 엄밀한 의미에서의 소금 전매 제도는 아니었다. 소금 생산 수단을 개인이 독점하는 것은 강력하게 금지하였으나 사적으로 생산하고 판매하는 것은 허용되었기 때문이다.

조선시대 지금의 경기도 시흥 지역이었던 인천과 안산 또한 마찬가지였다. 소금 생산 수단이었던 염분(鹽盆)과 생산지인 염소(鹽所)는 장적(帳籍)을 두고 관할하였으나, 인천이나 남양의 염업은 사적인 생산과 유통이 일정 정도 용인되면서 큰 이득을 얻었던 것으로 보인다. 때문에 조선 후기부터 인천부에서는 궁방(宮房)과 아문(衙門)이 염업 이득을 가로채면서 사회적인 문제가 되기도 하였다. 중앙 관청인 호조에서는 18세기 국가 재정으로 확대하기 위한 노력과 혁파 시도가 반복되었다. 특히 시흥 지역은 과거부터 소금 생산지로 이름이 높았기 때문에 소금 전매 제도를 비롯한 국가의 수세(收稅) 방식에 많은 영향을 받을 수밖에 없었다.

[제정 경위 및 목적]

소금 전매 제도는 기원전 중국 전한(前漢)의 무제 때 염철 전매 제도(鹽鐵專賣制度)에서 비롯되었다고 할 수 있다. 이때도 생산 수단은 국가가 마련하여 공급하였으나 경영과 유통은 국가가 인증한 민간업자가 담당하는 방식이었다. 조선 전기에 마련된 소금 수취 제도 또한 모든 생산과 유통을 통제하는 엄격한 의미의 전매 제도는 아니었다. 왜냐하면 고려 후기 충선왕 때 시행한 소금 전매 제도인 각염법(椎鹽法)이 많은 폐단을 낳았기 때문이다. 각염법은 국가에서 염전을 장악하고, 백성들은 포(布)를 바치고 배급을 받는 방식이었다. 국가 통제는 생산과 유통을 왜곡하여 소금 산출량은 줄어들고 소금값이 치솟는 부작용을 발생시켰다. 때문에 조선 건국 초기 『조선경국전(朝鮮經國典)』에 의하면, “국가가 백성과 더불어 이익을 함께 하는 것이지, 국가가 이익을 독점하려는 것은 아니다.”라고 하였다. 이 원칙은 염장(鹽場)의 소재와 소출량을 기록하여 국가 재정에 참고하는 방식으로 이루어졌다.

세종 때 의염색(義鹽色)이라는 관청을 설립한 것도 소금 생산과 소비를 통제하면서 재정 건전성과 흉년을 대비해 백성들을 살피려는 목적이 있었다. 이후 세조 때 소금 정책이 『경국대전』으로 기록되었는데, 이때도 소금 생산과 유통, 소비처를 통제하고 관할하기 위한 목적이었다.

[관련 기록]

『경국대전』에서 염업과 관련된 내용을 보면, “여러 도(道)의 염분은 등급을 나누어 장적(帳籍)을 만들어서 본조(本曹)·본도(本道)·본읍(本邑)에 비치하고, 염분이 멀리 떨어져 있는 고을에는 염창(鹽倉)을 설치하여 생산된 소금을 저장하고 보관한다. 장적에서 누락시킨 자는 장형 80대에 처하고, 거기에서 얻은 이익은 관에서 몰수한다. 염분이 멀리 떨어져 있는 읍들은 염창을 두어 세염(稅鹽)을 실어와 곡포(穀布)로 바꾸어서 군자(軍資)에 보탠다. 경기·충청·황해도의 세염은 사재감(司宰監)에 상납하는 것 외에는 군자감(軍資監) 및 염창에 나누어 실어 보낸다. 여러 도의 구황염(救荒鹽)은 구황으로 쓴 것을 제외하고는 모두 곡물로 바꾼다. 매년 곡물로 바꾸어 군자에 보탠 수는 관찰사가 기록을 갖추어 왕에게 보고한다.”고 하였다.

이상의 내용을 정리하면, 먼저 소금 생산 수단을 염분이라 하고 크기에 따라 등급을 나누어 지역별로 장적을 만들어 관리하였다. 그리고 소금 생산지와 떨어져 있는 정도에 따라 합리적으로 사용처나 대체 방식을 정하였다. 마지막으로 이 과정은 관찰사가 기록하고 왕에게 보고한다는 내용이었다. 덧붙여 규정대로 시행하지 않았을 때 처벌 내용도 갖추고 있었다.

[내용]

조선 전기 국가에서 파악하고 있는 시흥 지역과 관련 있는 경기도·안산·인천 지역의 염분과 염소의 내용은 『세종실록지리지』와 『신증동국여지승람』에 나와 있다. 경기도는 염분이 1곳이었고, 염소가 88곳이었다. 경기도는 남양의 염소가 44곳으로 가장 많았고 강화 11곳, 부평 7곳, 인천 6곳, 수원 6곳, 안산 5곳이었다. 즉, 시흥 지역과 관련 있는 안산과 인천 지역은 소금의 제조가 왕성하였으며 자연도, 용류도, 사탄도 등에는 소금을 전문적으로 제조하는 염부(鹽夫)들이 많이 살고 있었다고 한다.

[변천]

임진왜란과 병자호란의 양란 이후 국토가 황폐화되면서 염업을 기반으로 하던 백성이 생존을 위해 소금이 절실해졌다. 국가도 재정이 궁핍해져서 소금으로부터 얻는 이익을 국가 재정에 편입하려고 염철사(鹽鐵使)와 염철조도사(鹽鐵調度使) 그리고 양호염철사제(兩湖鹽鐵使制)를 시행하기도 하였다. 1731년(영조 7)에는 진휼곡(賑恤穀) 마련이라는 명목으로 김해의 명지도에서 공염제(公鹽制)를 운영하였다. 이때도 소금 생산은 공염제와 사염제(私鹽制)가 동시에 이루어졌다. 비록 조선 후기 염업의 이익이 커지자 궁방(宮房)과 아문(衙門)이 절수(折受)하여 수세함으로써 이익을 가로채기는 하였으나, 18세기에는 교정과 혁파 시도가 반복되었다.

지금의 시흥 지역을 포함한 인천부도 조선 전기에 이어 염업이 발달하였다. 『비변사등록(備邊司謄錄)』 1708년(숙종 34) 기록에는 인천에 있는 염분 중에 궁방이 절수하고 있는 것은 용유 염분 중 3곳은 사복시(司僕寺), 2곳은 충훈부(忠勳府), 1곳은 명선공주방(明善公主房), 1곳은 어의궁(於義宮), 1곳은 숙명공주방(淑明公主房)에서 절수하고 있었다고 한다. 또한 『여지도서(輿地圖書)』에 부평의 염분이 100곳이 존재할 정도로 제염업이 성행하였는데, 인천 지역은 이보다 많거나 규모가 컸던 것으로 기록하고 있다.

[의의와 평가]

조선시대 소금 전매 제도의 대원칙은 “나라의 녹을 먹는 자는 백성과 더불어 이익을 다투지 않는다[使食祿者不得與下民爭利​].”는 것이다. 본래 소금 전매 제도의 목적은 국가가 생산과 유통을 장악하고, 이득을 수취함으로써 국가 재정을 충실히 하자는 데 있었다. 그러나 조선 정부에서는 실현과는 별개로 국가와 백성 모두 이롭게 하는 방식을 지속적으로 추구해 왔다. 왜냐하면 단순히 정부에서 소금을 생산해 산지에서 상인에게 넘겨 내륙 지방으로 전매하게 하는 방식은 정부가 소금으로 백성을 상대로 장사를 하겠다는 시각을 피할 수 없었다. 따라서 당시 정책 입안자들은 유교의 윤리관에서 중국의 소금 전매 제도를 조선의 현실과 명분에 맞게 해석하여 선택적으로 수용한 것으로 보인다.

경기도 시흥 지역과 관련이 있는 조선시대 안산과 인천 지역의 서해안은 소금 생산지로 유명하였다. 따라서 이 지역에서 행해진 소금 전매 제도는 조선 정부에서 추구한 명분과 실리로 만들어진 사회 경제적 체계를 지역민의 생활사를 통해 밝혀낼 수 있는 중요한 사례로 평가할 수 있다.